本文由 党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场”。年底，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，启动农村土地三项制度改革试点工作。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，加快完善社会主义市场经济体制，要求以要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动。年5月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出到年基本建成城乡统一建设用地市场；到年，城乡统一建设用地市场全面形成。党中央、国务院对建立城乡统一建设用地市场的要求是一贯的，目标是明确的，时限是有要求的。加大探索改革力度，深化相关研究，加快构建城乡统一的建设用地市场体系，是落实党中央、国务院决策部署，促进城乡全面融合发展的重要举措，也是深化自然资源体制改革，理顺与农业农村等部门职能关系的重要举措。 为落实党中央、国务院的重大决策部署，在自然资源部和利用司的指导下，自年初开始，由自然资源部咨询研究中心具体组织，与农村土地三项制度改革33个试点县（市、区）就城乡统一的建设用地市场体系构建开展同步专题研究。自年初开始，部咨询研究中心课题组围绕实施方案，开展大量分析研究，形成初步研究成果。在此基础上，组织多次典型地区调研，分别举办试点研讨会、专家研讨会等听取各方建议，并结合国家最新改革精神，多次修改完善，最终于年8月形成城乡统一建设用地市场体系研究成果。 本课题主要研究成果包括3个方面：政策建议报告、综合研究报告和相关专题研究报告。其中，政策建议报告以构建城乡统一建设用地市场为主要目标，以全面深化改革为方向，以健全权利体系、调查评价、用途管制、市场规则、价格体系、收益分配等“六个统一”为主线，配合组织制度保障，构建了城乡统一的建设用地市场体系总体框架；综合研究报告在分析研究我国国有建设用地市场和农村集体经营性建设用地市场的发展与探索基础上，比较了我国国有与农村建设用地市场异同，探析了构建城乡统一建设用地市场体系的关键点，最后提出了城乡统一建设用地市场体系构建的改革思路与总体框架。专题研究分别从构建城乡统一的建设用地市场体系的法理研究、国际比较研究和试点同步研究等方面对综合研究报告内容进行丰富和支撑，本期重点介绍综合研究报告的主要内容。
01
当前国有建设用地市场日益完善和成熟
该课题在系统梳理大量国有建设用地市场相关文件和法律法规的基础上，总结了我国国有建设用地市场的发展阶段，分析了国有建设用地市场的基本规律及特点，并展望了下一步国有土地使用制度改革重点。我国国有建设用地市场历程与发展。我国建设用地市场是随着经济体制改革和土地使用制度改革的不断深化而逐渐形成和完善的。改革开放以来，我国土地使用制度改革和土地市场建设经历了萌芽、初步形成、规范完善、全面改革完善四个阶段，每一个阶段都有其特定的改革目标、任务，以及需要解决的特定问题。
国有建设用地市场的基本规律及特点。以全民所有制为基础，所有权与使用权分离为原则、实行国有建设用地有偿使用制度，是国有建设用地市场的本质特征。以此为原点，国有建设用地市场形成了较为规范的产权体系、交易主体、交易范围、交易规则、市场服务、市场监管、收益分配等相关制度。
下一步国有土地使用制度改革重点。按照党中央、国务院关于自然资源资产管理制度的改革要求，国有土地使用制度改革的重点主要体现在以下方面：完善国有土地产权制度，落实全民所有土地资产所有者职责，深入推进国有农用地使用制度改革，健全建设用地二级市场管理制度及区分所有者权利和管理者权利。
02
集体建设用地市场处于探索创新阶段
该课题在系统梳理我国农村集体经营性建设用地市场发展的相关文件和法律法规，分析33个农村土地制度改革试点县（市、区）同步研究资料的基础上，总结了农村集体建设用地市场的发展历程，33个试点县（市、区）的改革探索情况，及下一步农村土地使用地制度改革重点。农村集体经营性建设用地市场发展历程。改革开放以来，在市场经济的大潮下，农村集体建设用地的市场化以不同形式显现出来，经历了自发交易、地方探索和依法推进三个阶段。目前，正处于试点阶段。
农村集体经营性建设用地入市试点探索总结。根据党中央、国务院部署，全国人大授权，在原国土资源部、自然资源部和中央相关部门的指导下，试点地区积极研究制定政策文件，规范推进入市改革工作。在借鉴国有土地市场经验的基础上，集体建设用地市场在产权体系、交易主体、交易范围、交易规则、市场服务、市场监管、收益分配等方面探索创新，取得了重大进展。
农村集体建设用地使用制度改革重点。按照党中央、国务院关于农村土地制度改革和实施乡村振兴战略的重大部署，农村集体经营性建设用地使用制度改革重点，主要有以下方面：完善产权制度，推进农村集体建设用地与国有土地同权同价，统筹城乡国土空间开发格局，完善农村土地利用管理政策。
03
国有与集体建设用地市场仍存在较大差异
该课题从权利制度、入市主体、交易范围和途径、交易规则、市场调控、市场服务、市场监管和增值收益分配等八个方面对国有建设用地和集体建设用地市场进行了比较。权利比较。在当前法律制度环境下，国有土地权能相对完善，集体建设用地的权能被严格限制。试点后，在权利制度方面，基本实现了“同等入市、同权同价”，探索形成“同责”制度。
主体比较。在当前法律制度环境下，集体建设用地的供应主体不同于国有建设用地，使用主体受到限制。试点后，统一了国有和集体两个土地市场的使用主体范围。
交易范围和途径比较。在当前法律制度环境下，国有和集体建设用地在符合规划的前提下均可依法使用存量和增量两类土地。试点后，将允许入市的集体经营性建设用地限定于存量，并明确了就地入市、调整入市及整治入市三种途径。
市场规则比较。在当前法律制度环境下，国有建设用地市场规则较为完善，集体建设用地仅在产权、规划和部分标准上有法律规定。试点后，二者整体上基本一致，但因供应主体不同，在决策机制、目标导向和交易方式上存在差异。
市场调控比较。在当前法律制度环境下，集体建设用地市场的价格调控、税费调控、金融调控均存在缺失问题。试点后，两个市场调控体系基本统一，但在税费调控、计划调控上略有不同。
市场服务比较。在当前法律制度环境下，国有建设用地市场服务相对成熟，集体建设用地市场服务尚有欠缺。试点后，相关市场服务开始向集体建设用地市场延伸。
市场监管比较。在当前法律制度环境下，国有建设用地市场监管基本完备，集体建设用地的使用监管主要是对规划条件和违法用地等的监管。试点后，集体建设用地初步建立了合同履约和转让行为的监管制度。
收益分配比较。在当前法律制度环境下，国有建设用地一级市场的增值收益全部由国家取得，二级市场的部分增值收益通过纳税由国家取得。集体建设用地产生的土地增值收益，大部分留在了集体经济组织或其使用者。试点后，国家主要通过增值收益调节金的方式获得部分增值收益。
04
构建城乡统一建设用地市场体系必须理清四大关键问题
该课题在认真学习中央文件精神、总结试点经验的基础上，提出了城乡统一建设用地市场的内涵和外延，厘清了土地市场运行涉及的几个重要关系，深入剖析了构建城乡统一的建设用地市场体系面临的关键问题，并总结了可以借鉴的国际经验，为统一的市场体系建设奠定理论基础。明确城乡统一建设用地市场的内涵和外延。按照中央要求，结合地方试点，本研究认为，城乡统一的建设用地市场在内涵上，可界定为：在国有与集体建设用地依法享有同等权利、承担同等义务的前提下，建设用地产权主体与其他市场主体按照统一的市场规则，平等、自愿交换建设用地使用权的市场。在框架上，统一的城乡建设用地市场体系，至少包含六个方面的基本统一：权利类型和对应权能的统一；土地调查评价制度的统一；国土空间用途管制规则的统一、市场交易规则的统一、价格管理体系的统一；增值收益分配制度的统一。形式上，统一的城乡建设用地市场体系，并非在现有的国有建设用地市场框架下将农村建设用地市场纳入，也非简单地将两个市场“1+1”，而是在“统一”的内涵和框架下，把握求同存异的原则，构建统一的建设用地市场体系。
妥善处理几个重大关系。构建城乡统一建设用地市场，需要厘清几大关系：一是土地市场和市场经济的关系。根据建立现代经济体系的要求，创新和完善土地市场宏观调控，加强土地政策与产业、财政、金融等政策协调配合，推进生态文明建设。二是政府与市场的关系。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在严格区分政府国有建设用地所有者权利和监管者权力的基础上，简政放权、放管结合。三是国家、集体和农民的关系。正确处理政府与集体关系、土地增值收益分配关系，集体和农民土地增值收益分配关系。四是中央与地方的关系，对中央与地方的关系做出新的适应性调整。五是入市改革与征地制度改革的关系。明确国家征地的“公共利益”范畴和途径，继续完善征地补偿机制，进一步测算集体土地入市和土地征收两种方式下农民所获得的利益，保证入市与征收收益的平衡。
把握几个关键问题。在建设城乡统一建设用地市场体系的过程中，有以下关键点需要深入探讨，认真把握。一是确立入市主体的法律地位。集体建设用地的入市主体法律地位和组织性质不同，某些主体能否依法履行市场主体职责、承担入市责任，尚需实践检验。按照自然资源管理改革方向，不同层级政府对自然资源资产行使所有权是民事权利性质还是特殊的政府权力性质还有待明确。二是着力解决同权中的用途限制问题。按照“同权同价”的原则，不应对集体经营性建设用地的用途予以限制。基于商品住宅涉及人数众多，国有建设用地商品住宅用地到期的法律问题尚未彻底解决，并基于集体与国有建设用地所有权的差异，需在认真研究集体建设用地到期后的商品住宅产权处理及与之相关的法理逻辑和社会稳定的基础上，做出综合性的判断。三是进一步明确入市范围。《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》将入市范围同样限于存量范围。在下一步改革中，应确立“不征即入”原则，重点以是否符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提确定入市范围。四是进一步深化收益分配制度研究。一旦放开对集体建设用地入市的法律限制，将面临大量的税务问题。另外，各个试点在征收调节金的成本核算、征收比例等关键问题尚未达成一致。下一步，应进一步完善城乡统一建设用地市场背景下的税收制度建设，统一税种、税基、税率。
充分借鉴国际经验。世界主要国家都非常重视土地市场的健康发展与改革创新，主要经验包括构建统一的土地市场体系、构建一系列制度体系支撑保障、加强政府监管和价格管控、公平共享土地市场增值收益、强化现代信息化技术手段、健全中介服务等。
05
明确构建城乡统一建设用地市场体系指导思想与基本原则
该课题按照党中央、国务院的重大决策部署，围绕完善和发展中国特色社会主义制度的总目标和社会主义市场经济改革方向，以适应自然资源管理体制改革和城乡融合发展为基本要求，研究提出构建城乡统一建设用地市场体系的指导思想和基本原则。指导思想。就构建遵循的总体思路、改革的方向和路径、完善收益分配机制、实现的建设目标等提出了顶层设计建议。基本原则。为贯彻和体现上述总体思想，构建城乡统一的建设用地市场体系及相关制度需要遵循以下原则：一是坚持深化改革、创新引领。二是坚持权责明晰、收益共享。三是坚持统筹规划、高效利用。四是坚持市场配置、政府指导。06
构建以“六个统一”为主线的城乡统一建设用地市场体系
该课题以围绕构建城乡统一建设用地市场为主要目标，按照建设用地市场准入、调控、监管、服务和分配的过程，提出以健全权利体系、调查评价、用途管制、市场规则、价格体系、收益分配等“六个统一”为主线，强化组织制度保障，构建城乡统一的建设用地市场体系总体框架。以“六个统一”为主线，构建城乡统一建设用地市场体系总体框架。一是城乡统一的建设用地产权体系。二是城乡统一的调查与评价制度。三是城乡统一的国土空间用途管制制度。四是城乡统一的市场交易规则。五是城乡统一的地价形成机制。六是权责统一的收益分配机制。强化组织制度保障，完善城乡统一建设用地市场体系总体框架。一是充分发挥政府的作用。二是积极调动社会参与的积极性。三是及时提供法律法规保障。自然资源部咨询研究中心构建城乡统一的建设用地市场体系研究课题组
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本期编辑：赵志坤
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